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周小川:政策性銀行也要進行資本約束 未來存上市可能
轉軌經濟的實踐表明，政策性機構容易有過度擴張的沖動，成為隻註重執行國傢計劃而忽視財務績效的非企業化實體；往往對可持續發展重視不夠，容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復申請政策優惠的傾向。解決以上問題成為本輪改革的要點之一。下一步，資產質量的把握至關重要。在這方面，三傢銀行和商業銀行面臨的資本約束是類似的
政策性金融再定位
——專訪中國人民銀行行長周小川
【《財經》記者 由曦 曲艷麗/文】
從1992年中共“十四大”算起，中國政策性金融的改革發展之路已經走過瞭二十多年。此間，國內外經濟金融環境發生瞭巨大變化，以國傢開發銀行(“國開行”)、中國進出口銀行(“口行”)和中國農業發展銀行(“農發行”)三傢為代表的中國政策性金融機構，在對國傢政策項目進行資金支持的同時，也在積極探索自身的轉型發展之路。其間歷程可謂“一波三折”，既有成績也不乏問題。
如今，更多的人意識到，在國內經濟增速下滑、投資不振的情況下，需要讓“開發性金融”和“政策性金融”發揮更大的政策引導作用，而與此同時，“一帶一路”等走出去戰略，也要求這些機構配合實施。但另一方面，所謂“打鐵還需自身硬”，政策性金融機構本身也需要加強資本約束，並完善公司治理結構。
2015年8月18日，《財經》記者從央行[微博]瞭解到，由央行牽頭起草的政策性金融機構改革方案，先後於2014年12月、2015年3月獲得黨中央、國務院批準。方案獲批後，人民銀行[微博]會同有關部門穩步推進落實改革方案各項內容。7月15日、7月20日，國傢外匯儲備通過其投資平臺公司--梧桐樹投資平臺有限責任公司分別向國開行註資480億美元、向中國進出口銀行註資450億美元。
始於博鰲論壇期間，中國人民銀行[微博]行長周小川接受瞭包括《財經》雜志在內的媒體專訪。隨著改革的縱深推進，《財經》雜志近日就此話題再次采訪瞭周行長。作為中國政策性金融改革的親歷者和主導者之一，他向記者娓娓道來政策性金融在中國發展的背景和過程，闡釋瞭此輪改革方案的方向和思路。
改革背景與思路
記者： “政策性金融”的改革與討論可謂一波三折，而央行牽頭提出的關於三傢政策性銀行(國開行、進出口行、農發行)的改革方案已經在近期揭曉，您能否介紹此輪改革的背景與思路？
周小川： 政策性金融和開發性金融經歷瞭周期性變化，對其的理解也在不斷演進和深化。
政策性銀行源自於黨的十四大和十四屆三中全會的設計。當時的想法是把政策性金融和商業性金融分離，讓專業銀行真正轉型為商業銀行。後來，農口說也需要一個，就成瞭三傢。
其時的工、農、中、建被稱為四大專業銀行。所謂專業銀行，就是按專業領域劃定疆域區隔，而非通過競爭來改善金融服務和資源配置；各領域內具有政策性含義的業務也要由專業銀行來承擔。例如，國傢要支持的農業領域，農業銀行就要出資放貸；工業領域的項目資金支持主要靠工行。當時是二十世紀九十年代初，有些工廠非常困難，工人過年吃頓餃子都要借錢，這就有所謂的“包餃子貸款”；還有一些按生產線發放的貸款，即使企業處於虧損狀態，隻要某條生產線生產的產品有市場需求就可以申請貸款，這種類型的貸款叫做“封閉貸款”，但實際上貸款主體是企業，企業將資金具體用到哪裡，銀行很難搞清楚。
在這種情況下，專業銀行無法按照改革設計順利轉型為提供競爭性金融服務的商業銀行。如何解決？這就有瞭建立政策性金融的考慮，即政策性業務由政策性銀行來承擔，而工、農、中、建四傢銀行不再承擔政策性業務，真正走向商業化改革。
起初，大傢對政策性銀行的看法比較負面，認為政策性銀行的任務就是承擔經濟轉軌期間的“轉軌成本”，將來如果經營得不好，或者轉軌接近完成時，任務完成瞭就關掉。在政策性銀行發展的過程中，1999年成立金融資產管理公司，也承接瞭一部分政策性不良資產，比如國開行就剝離瞭煤炭行業的一些不良資產。
道理上，政策性金融是準財政性功能，需財政給予補貼或支持。但90年代我國財政很困難，稅收占GDP僅為10%出頭。結果，國開行自己逐漸摸索出一條服務國傢戰略、依托信用支持、不靠補貼、市場運作、自主經營、註重長期、保本微利、財務可持續的稱作“開發性金融”的路子。其實，這也是個不斷探索、不斷完善的概念，使“開發性金融”與“政策性金融”有瞭區別。
前段時間我讀《經濟學人》(The Economist)雜志，有篇關於亞洲基礎設施投資銀行的文章，題目是“開發性金融的影響”，就使用瞭開發性金融的概念。
記者：我們註意到，三傢政策性銀行中，其中兩傢(國開行和進出口銀行)會在“走出去”方面，起到相當突出的角色，這跟“一帶一路”有怎樣的關系？
周小川：相當一部分“走出去”項目都可以看到國開行和口行的身影。這之前，它們已做瞭不少工作，響應國傢“走出去”號召，部署瞭不少力量，在很多國傢和地區做瞭大量的工作。
應當說，商業銀行也在“走出去”，也做瞭不少工作。由於前一階段商業銀行處在內部改革的過程中，發展海外業務較為穩健、謹慎。國開行和口行則步子更大一些，抓住機會服務國傢戰略需求。國開行通過很多自己的努力支持瞭一些新區域的“走出去”；進出口銀行原本主要支持貿易，後來也設立瞭專門的投資基金，主動參與投資項目。總體上看，政策性銀行、開發性銀行在“一帶一路”方面確實做瞭大量工作。同時，國開行和口行也是絲路基金的出資者。
下一步，資產質量的把握至關重要。如果資產質量把握得好，政策性銀行和開發性銀行就可以發揮更大作用；如果資產質量把握得不好，也會有階段性的收縮和調整。在這方面，三傢銀行和商業銀行面臨的資本約束是類似的。
定位開發性金融
記者：那麼結合中國的國情來看，新一輪改革對政策性金融又是怎樣定位的？
周小川：國開行原董事長陳元同志對此有建立在實踐經驗基礎上的論述，我就不去定義瞭，隻講點理解。首先，開發性金融與政策性金融存在區別。政策性金融強調政策需要，不太強調盈虧，虧損會由國傢補貼。因此，政策性金融也容易引發爭議。比如，既然是國傢政策需要，為什麼不用預算資金？這中間會不會有一些灰色地帶，應該怎樣做更好？而開發性金融則有所不同，開展的是符合國傢發展戰略但不虧損的業務。例如90年代後期國開行支持的“兩基一支”(即基礎設施、基礎產業、支柱產業)和後來的支持“走出去”。盡管業務隨著國傢戰略的導向會發生動態變化，但經營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實現自我可持續發展。其次，傳統的商業金融體系中缺少中長期融資的支柱。中短期的業務可能商業性金融能做好，長期的業務卻往往有空缺，市場配置資源的有效性在長期融資領域存在缺陷，需加以補充。因此，國開行提出需要有開發性金融去發揮補充市場和培育市場的功能。
國傢對開發性金融的支持表現為一種增信(Credit Enhancement)。從融資的角度看，開發性金融不吸收儲蓄存款，主要依靠特定增信後在銀行間市場發債融資。融資成本不是太高，但是也不便宜，比存款基準利率要高。雖然商業銀行依據存款基準利率定價並吸收存款，但考慮到商業銀行吸收存款有經營成本，還有機構人員開支，所以兩者相比，開發性金融在融資方面略具一點成本優勢，體現出增信的作用。增信不同於擔保或兜底，方法也有若幹種，目前，人民銀行和監管部門將政策性銀行的債券定義為“政策性金融債”，就是給予一定的增信支持。國傢對開發性金融並沒有明確的財政擔保，財政也沒有出具安慰函。此外，國開行做的業務中有一部分是地方政府統借統還的，今後還需要更多地探討不依賴地方政府的路子。
從這些方面看，中國最初創立開發性金融時並沒有形成關於業務模式的完整體系，但是摸索瞭一些基於國傢戰略、自主經營、自主決策的路子；同時強調保本微利，也就意味著講求效益，不能賠錢。
記者：就經濟學思潮而言，全球歷史上也是三十年河東、三十年河西，開發性金融經歷瞭思潮的演變，是否也與此有關？
周小川：對，最初全球的思潮不太傾向於開發性金融。一方面是因為開發性金融很可能虧損；另一方面，這和主流經濟學的變遷也有很大關系，經歷過五、六十年代的凱恩斯主義及其後的新凱恩斯主義學派盛行後，八十年代興起瞭新保守主義，隨著英國撒切爾政府強調市場和私營部門，限制政府幹預，全球都傾向於相信：當政府更加依賴市場化運作時，政策性金融和開發性金融就不那麼重要瞭。
這個周期中的一個重大事件是日本長期信用銀行(Long-term Credit Bank ofJapan)的倒閉。日本長期信用銀行的運行模式類似國開行，不吸收存款，主要依靠發債，註重為長期項目融資。由於其準政府色彩，發債成本略低。上世紀八十年代日本泡沫經濟進入高峰期，在海外投資的狂潮中，從高爾夫球場到洛克菲勒大廈，背後都有日本長期信用銀行的身影。九十年代後期，由於不堪巨額損失，日本長期信用銀行倒閉，這加劇瞭其後相當長時間全球范圍內對開發性金融的否定思潮。
因此，在亞洲金融風波以後，全球的政策性金融和開發性金融都在走下坡路。德國郵儲銀行進行瞭私有化改革，日本的小泉政府也提出要將日本郵儲銀行全面私有化。歐洲投資銀行(EIB)也啟動轉型，縮減以往的基礎設施建設貸款而轉向重點支持中小企業發展。直至本輪國際金融危機之前，全球基本都延續瞭這樣的看法和傾向。
但在本輪金融危機爆發後，人們發現，具有一定外部性的公共融資難覓投資者，尤其是基礎設施、公用設施和一些涉及重要戰略領域的融資。於是開始想辦法用好開發性金融，原本計劃把開發性金融轉型為商業性金融的國傢，有些在搖擺，有些幹脆轉回來。
此外，危機爆發後西方國傢的商業性金融體系都出現瞭“惜貸”的情形。一方面源自商業銀行自身的資產負債表狀況不佳；另一方面則是從回避風險的角度出發，商業銀行當時認為最好的方法就是少發放貸款而持有現金，哪怕囤積現金也不貸款。這些現象也使人們重新討論對開發性金融和政策性金融的認識，即：可能還是需要開發性金融和政策性金融的，而非全部都靠商業性金融機構。
國際上的G30(經濟、金融名人論壇)2009年開始進行關於長期融資與經濟增長的研究並撰寫報告。該報告提出，金融危機過後，全球金融體系還沒有為支持經濟增長做好提供充足長期融資的準備，應該創設新的金融工具和專門的長期融資機構；其中專門提及銀行信貸房屋任何問題免費諮詢，亞洲主要新興市場國傢可運用多餘的外匯儲備，以形成穩定的長期資金來源。2012年對報告進行討論的時候，G30註意到中國的國開行、巴西的開發銀行(BNDES)在中長期開發和投資中發揮瞭重要作用，其中還特別提到瞭國開行原董事長陳元同志關於開發性金融那本書——《政府與市場之間：開發性金融的中國探索》。
最近，歐盟推出的3150億歐元的投資計劃——“容克計劃(Juncker's Investment Plan)”，很大程度上也是依靠歐洲投資銀行(EIB)來實施的。EIB成立於上世紀五十年代，中間也有過方向調整，但如今“容克計劃”的推出正好使其派上用場。
還有件事需要提一下，西方國傢80年代末開始的稅收改革也與前述經濟思潮的轉變相聯系，一是改掉過高的所得稅稅率和高額累進制，實行寬稅基、簡稅率；二是大力推行使用者付費，比如收費公路之類。這使得過去許多人認為隻能財政出錢幹的事，變成有可能讓市場來解決，財政支出占GDP的比重也可以略低一些。這對開發性金融很重要，在傳統的純公益性和商業性之間出現一個區間，可以探討如何去實現、去融資。其實，當前廣泛談論的PPP也是這種探索。
記者：三傢銀行演變至今，財務狀況究竟怎樣？具體的改革是否有區別對待？
周小川：開發性金融剛提出的時候，大傢說它還需要經歷時間的檢驗，需要通過若幹年證明確實沒賠錢。90年代，人們還沒有認識到開發性金融可行與否，及至2003-2005年國有銀行改革時，和建行、中行、工行一道，國開行也經歷瞭外部審計師審計，結果顯示資產質量顯著改善，不良資產比例低——實現瞭可持續發展，從而說明多年實踐的探索是有成效的，開發性金融的路子是有希望的。這個做法對口行和農發行也有重大影響。口行也做瞭不少自主決策的自營業務，認為這些業務符合國傢發展戰略，同時也是自負盈虧、不尋求財政補貼。農發行2004年就申請擴大業務范圍至“農業綜合開發貸款”，後得到瞭國務院批準。該類業務自負盈虧，也屬於開發性金融，這些年做下來發展得不錯，成為農發行的主要業務之一。
2006-2007年期間，正處於政策性金融商業化轉型思潮的高峰期，全球金融危機尚未發生，國內也開始討論政策性金融的商業化轉型。國開行和口行有人認為自身業務開展得不錯，還消化瞭不少不良資產，為國傢作出瞭很大貢獻，不一定要轉型為商業性銀行。但是在當時的背景和形勢下，還是定瞭將國開行轉型成為商業性金融機構。到瞭應對國際金融危機時，國傢又覺得需要發揮開發性金融的作用來服務國傢戰略和應對金融危機。結合內外部環境的變化，人們認為中國已有工、農、中、建等不少大中型商業銀行，而政策性和開發性的銀行隻此三傢，可進一步摸索和發揮好開發性金融的功能。目前，口行和農發行也有不少所謂“自營業務”，是自主決策、自擔風險、自負盈虧的。但仍與商業性業務有所不同，都是圍繞國傢戰略或政策方向的，可以說也屬於開發性金融，即口行和農發行是同時在做政策性和開發性兩類業務，隻不過與國開行相比，政策性業務仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。
在上述背景下，國開行明確為開發性金融機構；口行和農發行則定義為政策性金融機構，對政策性金融機構的自營業務需分賬管理。
資本約束與補充
記者：金融機構的改革中，約束機制一直是個重點，那麼在政策性金融機構的改革中，如何確立其約束機制？尤其是三傢政策性銀行在明確開展保本微利的開發性金融後，其介於政策性與商業性之間的業務模式，如何被約束？
周小川：三傢銀行保持穩健和可持續性確實很重要，這也是這次改革的重點內容之一。轉軌經濟的實踐表明，政策性機構容易有過度擴張的沖動，成為隻註重執行國傢計劃而忽視財務績效的非企業化實體；往往對可持續發展重視不夠，容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復申請政策優惠的傾向。解決以上問題也成為本輪改革的要點之一。從經驗出發，嚴格執行高標準的會計準則、嚴格按貸款的未來損失概率來進行貸款分類、有效的內控和監管、保持資本充足率並實行資本約束、完善公司治理等是銀行不突發財務危機、穩健和可持續發展的幾個關鍵環節。其中有幾項我們已在商業銀行改革中積累瞭認識與經驗，就不在此多說瞭。三傢銀行尚未解決好的問題之一是資本充足率及資本約束機制，這會降低內控和監管的有效性，也會在會計和貸款分類上出現討價還價的機會，容易出現過度擴張和財務隱患。
國際上討論瞭幾十年如何保持銀行業穩健，從巴I、巴II到巴III，還有巴塞爾監管核心原則和損失吸收能力，最終都離不開資本約束，找不出別的替代方法。三傢銀行也是如此，無非是如何籌集資本，不再搞低資本的帶病運行。特別是當自營業務已占一定比例，資本約束更為重要。
資本約束在一定程度上也可以解決商業銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格說，開發性業務和商業性業務之間的界限是有模糊性的，商業銀行也可以做開發性業務，但是有的商業銀行不願意做。二者的競爭經常會陷入互相指責之中，商業銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本並不一樣。既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權資產所產生的資本需求跟商業銀行的標準基本一致，內控和外部監管即可得以明確，不再徘徊。
在資本的計算方法方面，三傢銀行應參照巴塞爾協議和通用的銀行監管規則。其中的區別，無非是如果一個項目是國傢明確指示去做的，該資產出現損失後國傢有意承擔的話，可以把風險權重稍微降低一點，因為畢竟有國傢兜底。這樣的話，爭議也就少瞭。
記者：之前，三傢政策性銀行不受資本充足率的約束，如果以國際監管標準衡量，其資本存在一定缺口，這部分缺口如何進行補充？
周小川：三傢銀行的資本情況各不相同。國開行的資本相對大一些，在2007年末的時候，運用外匯儲備註資瞭200億美元，隨後轉入匯金公司，因此情況略好；國開行現在資本充足率也有缺口，雖然差距不大，但是國開行的盤子大，資產規模超過10萬億元，也需要補充一定的資本。補充資本金可以有各種不同的方式，如果國傢財政不寬裕的話，也可以用其他的方式先補充。不補的話，資本充足率無法達標；隻有補充瞭資本，達到一定的資本充足率，才能真正建立起約束機制。
口行的問題相對較復雜。1994年時，其資本金是50億元人民幣，後來一直沒有增資，現在所有者權益有300億元(2014年末，進出口銀行所有者權益282億元)。口行的資本充足率隻有2%左右(2014年末，進出口銀行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協議I規定的8%的資本充足率作為標準，資本金也嚴重不足，需要大幅增資。此輪國際金融危機以後，根據巴塞爾協議III，各國都提高瞭資本充足率的標準，起碼要達到10.5%-11%左右。
農發行同樣缺少資本金。近年來農產品收購體制發生瞭變化，過去收購糧食、棉花是政策性業務，即使虧損也要收購；後來一部分變成瞭自營性收購，隻有啟動最低收購價和臨時收儲政策的才是政策性業務。雖然不是傳統意義上的政策性業務瞭，但還帶有一定的政策性色彩，如果誰都不去收，農民怎麼辦？農發行還有一個歷史包袱影響瞭資本充足率，即九十年代初有很多農業專項貸款發生損失。農發行現在的盈利狀況不錯，國傢也承諾允許其用未來的盈利轉補資本金，包括未來上交的所得稅等等。所以，通過一定的措施也可以使農發行有一個未來可預期的資本補充，使資本充足率問題大體得以解決。
解決資本充足率問題，三傢銀行可以采取不同措施。可以從體現公共性、體現國傢利益的戰略出資人中選擇註資主體，包括財政、社保基金和其他一些體現公共性的投資主體。過去開行和口行借用瞭部分外匯儲備發放“走出去”貸款，可以實施債轉股並階段性持股。其實，商業銀行的資本中也有一部分曾來源於外儲。總之，政策性、開發性金融機構改革的核心仍是要強調資本約束和資本充足。以前最擔心政策性業務不在乎盈虧、盲目擴張規模的問題，現在要通過資本約束加以解決。
記者：在完成資本缺口補充後，後續資本補充機制如何安排？未來政策性銀行會否引入戰略投資者進而上市？
周小川：這一輪改革先主要解決約束機制和功能定位等問題。這些問題解決之後，開發性業務在財務上可持續，按理說就會有一定盈利。如果資本積累略低於擴張速度，國傢可以視能力提供補充資本支持。如果國傢沒有補充的話，未來的業務需求又大於資本自我補充速度，那麼有兩種選擇：一是按資本自我補充的速度控制業務擴張，可以少做一些、做精一點；二是吸收其他資本。理論上看，開發性金融服務國傢戰略、保本微利，回報率可能低於私人資本回報率，但有的投資者可能看中其長期的資本回報，也會考慮投入，這是建立在投資者對其前景預期基礎上的自願投資。
到目前為止，改革方案沒有提是否在資本市場做股權融資，未來有兩種可能性：一是剛剛達到保本微利，尚不具備足夠的吸引力上市融資；二是把業務切成幾塊，其中有一塊可以獨立出來發行並上市。
記者：我們註意到，像國開行這樣的機構，已經是實質上的金融控股集團，並形成瞭混業經營的格局，未來有沒有可能將下面的某一個部分拆分上市？
周小川：國際上一些開發性機構都開始實行集團制架構。所謂集團制，世界銀行[微博]集團、德國復興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團下屬機構之一的國際金融公司(IFC)商業性特征比較濃；而集團成員之一的國際開發協會(IDA)，則援助色彩就比較濃厚；另一成員國際復興開發銀行(IBRD)也是開發性的機構，以支持中等收入國傢為主。因此，業務是可以分塊的。
改革的爭議之一是能否允許搞集團形式？集團內切塊以後，有沒有可能通過資本市場融資？看來可以嘗試，但沒有特別地明確未來會怎麼樣，因為這還涉及到混業經營的問題。
記者：您剛才提到對三傢政策性銀行進行資本約束的時候，會針對其特殊業務，比如政策性和開發性的金融業務給予特殊的風險權重，這是否會給予其相對於商業銀行更大的競爭優勢？
周小川：監管特殊性方面可不必強調得太多。通過實際賬面數據不難發現，國傢指令性業務的比例相當低。更多的是這樣一種情況，國傢希望這件事情能夠有金融機構來做，但是並沒有指定非要某一傢金融機構做，政策性、開發性金融機構覺得能做就可以做，如果不能做也不強求。
對於一些國傢希望做，但沒有補貼和兜底的情況，三傢銀行可以量力而為。正如國開行同志所說的，開發性金融強調銀行自主決策。方向上是國傢戰略所需要的，但也要自主決策，不能是行政命令，國開行主要在做這部分業務。
確實會有小比例的業務國傢希望按指令實施，國傢也會承擔未來的風險。這種業務具體有兩種做法：一種是事前規定補貼金額，看哪傢銀行願意做，不論是政策性銀哪家中古車貸利率最低信貸年息行還是商業銀行，都可投標承擔。2007年主要想走這條路，但後來發現有難度，事前承諾補貼有時不易做到。第二種是承諾事後給予兜底，風險權重得以降低，可設置和商業銀行一般貸款業務不一樣的風險權重，而在內控和監管標準上就不再另開口子瞭。但這不是主體業務，主體還是三傢銀行自主決策的自營性金融業務。
記者：政策性銀行未來業務可持續性的一個關鍵因素是資金來源，目前這幾傢銀行的資金來源主要是政策性金融債，未來會一直延續這樣的方式嗎？會不會允許這些銀行吸收公眾存款？這幾傢政策性銀行是否可以在海外發債？
周小川：我個人認為，不一定有必要嚴格限制政策性銀行吸收存款。這幾傢銀行發放貸款之後，都要做賬戶管理、支付管理。比如農發行的農業綜合開發貸款，派生存款會占一定比例，允許有一點存款業務無大礙。不過，三傢行最近若幹年以發債融資為主的狀況不會改變，除非突然出現一個能夠收購商業銀行的機會，但這種機會也不容易出現。比如，國開行已經有10萬億元的資產，需要的存款大概要7、8萬億元，很難找到具有這麼大存款規模的大機構；如果收購小機構，不知道什麼時候能夠撐起7、8萬億元的存款量，所以短時間內改變不瞭以發債融資為主的現狀。
全球在金融危機的背景下，都在認真考慮應對銀行“大而不能倒(too big to fail)”的問題，也拿出瞭一些設計。但在復蘇艱難的情況下，當前還未做到。我國的系統重要性銀行，似應包括三傢行，也應屬於國際或國內定義的 “系統重要性”銀行，“大而不能倒”一時還改變不瞭。銀行類金融債在我國債市上占瞭不小的比例，價格略次於主權債，監管者認可其他金融機構投資於政策性金融債不占用其資本，促進瞭投資者的認可。從央行作為金融穩定當局和最後貸款人的角度來講，也很難認可這類“系統重要性”機構的倒閉，而是強調要保持事前、事中的穩健性。這實際上構成瞭三傢行資產負債表負債方管理的現實生態，也是它們在國民經濟中能發揮作用的條件。不是每個國傢都有這樣的條件。
過去人民幣不可兌換，外匯與人民幣一直分開管理，從而會對國內發債和國外發債做出分別處理。會出現這樣的情況，人民幣融資的話，可以發行政策性金融債；境外融資的話，當前雖然便宜，但投資者可能會有不同的看法。未來在資本項目逐漸可兌換的情況下，本外幣政策的區分會發生變化，不一定非要限定隻在國內發債或者隻在國外發債。
但是在國外發債存在兩個問題：一是目前國外發債價格較為有利，但可能是一種階段性暫時現象。另外，盡管外債便宜，但國傢還有宏觀審慎管理需要，有時不鼓勵借那麼多外債。這和泰國在亞洲金融風波中的教訓有關，當年泰國私人企業大量到海外借外債，在國內都是使用本幣，結果宏觀上貨幣錯配造成金融風波的潛在威脅。所以，這方面還是需要有國傢層面的宏觀審慎管理，當然，這些管理不限於針對這三傢銀行。
二是政策性銀行在海外發債是否有足夠的信息披露和信用評級。商業銀行國外發債，都有國際性評級和國際會計師做的外部審計，商業銀行往往在海外也發行股票，海外發債不存在太多問題。但如果政策性銀行在海外發債，要考慮信息披露和評級對自身是否有利，特別是資本充足率上不能丟分。如若有利的話，未來除瞭宏觀審慎方面的考慮，其他方面不一定要有過多的限制。
發債給外國投資者，他們願不願意買或者要求什麼價格，就得服從市場，讓市場選擇。
記者：除瞭資本約束，公司治理也是現代化的金融企業所必備的要素，目前商業銀行都已確立瞭董事會制度，但政策性金融機構則尚未完善。此次改革中，對此會有怎樣的設計？
周小川：會有要求。國開行已經成立瞭董事會；口行過去有董事會，後來停止運轉瞭，現在要重建；農發行的董事會也正在設計。加強公司治理，建立董事會是本輪改革題中應有之義。
政策性銀行的董事會與商業性金融機構的董事會可能有區別。商業性金融機構董事會基本按照股東利益來安排，但是國際上也有一些大型商業銀行的董事會包括兩到三個有政府色彩或者公眾利益色彩的人擔任董事，履行社會和公眾義務；這些人不一定叫獨立董事，獨立董事應該是代表中小股東的。
類似地，三傢銀行的董事會也會是混合型，因為他們承擔著服務國傢發展戰略的職能，所以政府代表的比重會大一些；同時也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務健康，也要切實符合服務國傢戰略發展需要的方向。
本刊記者王培成對此文亦有貢獻
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/jrxw/20150820/090723016423.shtml
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